© 2023 by Lingo. Proudly created with Wix.com 

Projekt dofinansowany ze środków Fundacji Batorego
  • Twitter Ikona społeczna
  • Facebook Classic
  • YouTube Classic
  • Google Places Social Icon

Lubartów, wrzesień 2019

Odpowiedź Wojewody na nasze wątpliwości

Informowaliśmy czytelników o złożeniu wniosku o zbadanie uchwały o dietach.

„Rada gminy może wprowadzić zmiany w porządku obrad sesji zwołanej w trybie nadzwyczajny bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady, z tym, że dodatkowo wymagana jest zgoda wnioskodawcy”.

Jak wiemy Burmistrz Krzysztof Paśnik wyraził zgodę na wprowadzenie projektu uchwały o dietach i bezwzględna większość Rady głosowała za zmianą porządku obrad.

 

Przekazujemy w całości otrzymaną odpowiedź:

W odpowiedzi na wystąpienie z dnia 11 września 2019r. dotyczące uchwały Nr X/72/2019 Rady Miasta Lubartów z dnia 23 sierpnia 2019r. w sprawie określenia wysokości i zasad przyznawania diet radnym Rady Miasta Lubartów, uprzejmie wyjaśniam, co następuje.

     Na wstępie należy podkreślić, iż wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego w kontekście jej zgodności z aktualnie obowiązującymi przepisami i może wkraczać w tę działalność jedynie w przypadkach określonych ustawami (art. 85 i art. 87 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - Dz. U. z 2019 r., poz. 506, ze zm.). Stosowanie innych form ingerencji nadzorczej, nieuregulowanych ustawą, stanowi przekroczenie kompetencji nadzorczych przez organ nadzoru. 
    Podstawowymi rodzajami środków nadzoru, które wojewoda może zastosować są: 1) rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy, 2) zarządzenie zastępcze wydawane, jeżeli organ gminy wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów, nie podejmie uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego, wygaśnięciu mandatu wójta, odwołaniu ze stanowiska albo rozwiązaniu umowy o pracę z zastępcą wójta, sekretarzem gminy, skarbnikiem gminy, kierownikiem jednostki organizacyjnej gminy i osobą zarządzającą lub członkiem organu zarządzającego gminną osobą prawną. Podstawy nieważności określa art. 91 ust. 1 ww. ustawy, według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa (art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym a contrario). Aby zastosować przewidziany w ustawie środek nadzoru, wojewoda musi w sposób niebudzący wątpliwości wskazać sprzeczność z prawem  postanowień badanej uchwały, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone oraz wypływające z nich dyrektywy, tj. nakazy i zakazy (wyrok NSA z 18 kwietnia 2000 r. III SA 397/00, ONSA 2001/1/77). W ocenie organu nadzoru w niniejszej sprawie takie naruszenie nie wystąpiło. Uchwała Nr X/72/2019 Rady Miasta Lubartów z dnia 23 sierpnia 2019r. w sprawie określenia wysokości i zasad przyznawania diet radnym Rady Miasta Lubartów jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, w tym w szczególności z art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym.
    Zgodnie z treścią tego przepisu na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Powołany przepis uprawnia zatem radę gminy do ustanowienia zasad, na jakich będą wypłacane radnym świadczenia w postaci diety i zwrotu kosztów podróży służbowej. W użytym przez ustawodawcę sformułowaniu „zasady” mieści się tryb rozliczeń diet i kosztów podróży. W skierowanym do organu nadzoru wystąpieniu podniesiono, iż: „Rozstrzygnięcie nadzorcze Nr WNPI.4131.147.2019.DK Wojewody Mazowieckiego wskazuje, że uchwała o wysokości diet nie ma mieć charakteru „wynagrodzeniowego”. Co prawda wyrok NSA określa, że ryczałtowe naliczenie diety jest dopuszczalne - wnosimy jednak o zbadanie w tym kontekście na ile i czy w ogóle wysokość potrąceń ma znaczenie dla określenia czy uchwała nie ma charakteru „wynagrodzeniowego”. Na ile w kontekście nie ryczałtowego charakteru diety która teoretycznie powinna być rekompensatą utraconych korzyści z powodu np. wykonywania pracy zarobkowej z powodu uczestniczenia w obradach organów organu uchwałodawczego i jego komisji- można rozważać takie rozwiązanie że rekompensata za utracone zarobki i poniesione koszty jest wypłacana po złożeniu oświadczenia o poniesionych wydatkach. Jeżeli mamy do czynienia z ryczałtowym charakterem diety to czy zgodnie z literalnym znaczeniem, przyjętym w obowiązującym prawodawstwie- jest możliwa i dopuszczalna zmiana jej wysokości, podczas gdy orzecznictwo stoi na gruncie niewzruszalności wynagrodzenia ryczałtowego, poza decyzją sądów”. Odnosząc się do powyższego przede wszystkim podkreślić należy, iż organ nadzoru ocenia legalność podejmowanych przez jednostki samorządu terytorialnego uchwał wyłącznie w kontekście zgodności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, nie zaś w odniesieniu do samorządowej praktyki uchwałodawczej. Na tle regulacji wynikającej z art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym utrwalone jest stanowisko, że z użytego przez ustawodawcę sformułowania „na zasadach ustalonych przez radę” wynika, że pozwala on radzie gminy na dyskrecjonalne działanie. W pojęciu „zasady” mieści się zarówno tryb rozliczeń diet i kosztów podróży, jak i sposób określenia ich wysokości (por. wyrok NSA z 17 grudnia 1999 r., III SA 1580/99, LEX nr 41965). Zauważyć przy tym trzeba, że posługując się terminem „dieta” ustawodawca nie sformułował legalnej definicji tego pojęcia. Rekonstruując jego znaczenie należy mieć na względzie, że „dieta” oznacza  „pieniądze przeznaczone na koszty utrzymania pracownika w podróży służbowej, a także wynagrodzenie dzienne dla ludzi pełniących funkcje społeczne, np. parlamentarzystów, radnych” (por. "Uniwersalny słownik języka polskiego" pod red. St. Dubisza, Wyd. Naukowe PWN, Warszawa 2003, t. 1, s. 612). Na gruncie tej definicji użyty przez ustawodawcę termin „dieta” należy rozumieć jako zwrot kosztów związanych z pełnieniem funkcji, co przemawia za kompensacyjnym jego charakterem. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, dieta stanowi rekompensatę za utracone przez radnego zarobki, a zatem nie jest świadczeniem pracowniczym (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2014 r., II OSK 406/14, LEX nr 1519403). Tym samym przyjąć należy, że przepis art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym zawiera upoważnienie dla organu stanowiącego gminy do sprecyzowania reguł (zasad), na jakich przysługiwać będzie rekompensata (wyrównanie wydatków i strat) w związku z wykonywaniem mandatu radnego.
     Zgodnie z  art. 25 ust. 6 ustawy o samorządzie gminnym, wysokość diet przysługujących radnemu nie może przekroczyć w ciągu miesiąca łącznie półtorakrotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej (przy czym art. 25 ust. 7  ustawy o samorządzie gminnym stanowi delegację dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu w ciągu miesiąca). Nadto art. 26 ust. 8 ww. ustawy  określa, że rada gminy przy ustalaniu wysokości diet radnych bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego. Przywołane przepisy określają granice swobody w podejmowaniu uchwały w sprawie diet przysługujących radnym rady gminy. W ramach tych granic kształtowanie diety należy do kompetencji organu uchwałodawczego gminy. W szczególności do zasad, które ustala rada gminy należy też regulacja uzależniająca wysokość diety od zakresu obowiązków oraz ograniczenie wysokości z powodu nieuczestniczenia w pracach rady (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2017 r., II OSK 2794/16, CBOSA). W praktyce stosowanej przez rady gminy przyjęło się, że diety mogą być wypłacane radnemu na dwa sposoby: w formie określonej kwoty za jego udział w każdym posiedzeniu rady lub komisji albo w formie zryczałtowanej, płatnej w pewnych wyznaczonych okresach (por. wyrok NSA z 24 października 1990r., II SA 694/90). W tym drugim przypadku wymagane jest, aby ustalając tę formę diety, rada określiła, w sposób nie budzący wątpliwości, zasady potrącenia diet z tytułu nieobecności radnego na sesjach rady oraz na posiedzeniach komisji rady i ewentualnie w innych pracach (zob. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 14 sierpnia 2019r., sygn. akt IV SA/Po 401/19, WSA w Warszawie z dnia 3 grudnia 2015r., sygn. akt VIII SA/Wa 175/15). W ocenie organu nadzoru uchwała Nr X/72/2019 Rady Miasta Lubartów z dnia 23 sierpnia 2019r. w sprawie określenia wysokości i zasad przyznawania diet radnym Rady Miasta Lubartów spełnia  określone  przepisami prawa wymagania. Przedmiotową uchwałą Rada Miasta określiła diety dla radnych w formie zryczałtowanej w wysokości uzależnionej od pełnionej funkcji (§ 2 uchwały). Jednocześnie w § 3 Rada ustaliła zasady potrącania diet z tytułu nieobecności radnych, stanowiąc iż w przypadku nieobecności na sesji Rady należną dietę pomniejsza się o 30% (ust. 1). W przypadku nieobecności na posiedzeniu komisji należną radnemu dietę pomniejsza się o 10% (ust. 2). Podstawą zmniejszenia miesięcznej zryczałtowanej diety, o której mowa w § 1 ust. 1 są listy obecności radnych na sesjach potwierdzone przez Przewodniczącego Rady lub, w razie jego nieobecności, Wiceprzewodniczącego komisji (§ 4 uchwały). Z regulacji uchwały wynika zatem, że ustalone przez Radę Miasta Lubartów  diety dla radnych mają charakter rekompensacyjny nie zaś wynagrodzeniowy, co pozostaje w zgodności z art. 25 ust. 4 w związku z art. 24 ustawy o samorządzie gminnym. Podkreślenia wymaga przy tym, iż ustalenie wysokości potrąceń z tytułu nieobecności radnych należy do kompetencji Rady i nie może być kwestionowane w kryteriach nadzoru. Analiza treści uchwały organu stanowiącego gminy, dokonywana przez organ nadzoru, ma na celu kontrolę zgodności tej uchwały z obowiązującymi przepisami prawa. Nadzorowi nie podlega więc aspekt słuszności, celowości czy gospodarności działań podejmowanych przez jednostkę samorządu terytorialnego.
     W wystąpieniu podniesiono także, iż: Na dzień dzisiejszy tj. 11.09.2019r. odmówiono nam wydania kopii opinii prawnej, wydanej do projektu uchwały a ponieważ podczas sesji zgłoszono w związku z tą opinią wiele poprawek- nie jesteśmy w stanie stwierdzić, czy wszystkie uwagi zostały uwzględnione. Pismem z dnia 20 września 2019r., znak AO.0004.17.2019  Przewodniczący Rady Miasta Lubartów złożył stosowne wyjaśnienia i odniósł się do powyższego zarzutu wskazując, że: „w odniesieniu do udostępnienia kopii opinii prawnej informuję, że do Urzędu Miasta Lubartów wpłynął w dniu 26 września 2019r. wniosek o udostępnienie informacji publicznej we wskazanym zakresie. W ocenie Urzędu wnioskowany dokument nie jest informacją publiczną”. Ocena, czy wskazany przez Państwa dokument opinia prawna do projektu uchwały stanowi informację publiczną, w rozumieniu  ustawy  z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019r., poz. 1429), wykracza poza kompetencje organu nadzoru.  Przywołana ustawa  w sposób kompleksowy reguluje zagadnienie dostępu do informacji publicznej, określa zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. W przypadku, gdy organ zobowiązany do udostępnienia informacji odmawia jej udostępnienia osobie składającej wniosek o informację przysługują określone środki odwoławcze. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmowa udostępnienia żądanej informacji przez organ władzy publicznej powinno nastąpić w formie decyzji. Od wydanej decyzji odmownej można złożyć odwołanie do organu wyższego stopnia zgodnie z ogólnymi zasadami przewidzianymi w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego (art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej).  Dla organów jednostek samorządu terytorialnego organem wyższego stopnia jest właściwe miejscowo samorządowe kolegium odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej – art. 17 pkt 1 Kpa.  W przypadku niekorzystnego rozpatrzenia odwołania przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego zgodnie z ogólnymi zasadami przewidzianymi w ustawie  z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.) - art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
      W wystąpieniu zarzucono ponadto, że: „Projekt uchwały został wprowadzony na sesji nadzwyczajnej za zgodą burmistrza, na wniosek którego została zwołana. Nie było to w żadnym razie zdarzenie nagłe wymagające procedowania w trybie nadzwyczajnym. Z wyjaśnień Przewodniczącego Rady Miasta Lubartów i nagrania X Sesji Rady Miasta Lubartów wynika, iż sesja zwołana została na wniosek Burmistrza Miasta Lubartów. Zgodnie z art. 20 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, na wniosek wójta lub co najmniej 1/4 ustawowego składu rady gminy przewodniczący obowiązany jest zwołać sesję na dzień przypadający w ciągu 7 dni od dnia złożenia wniosku. Wniosek o zwołanie sesji powinien spełniać wymogi określone w ust. 1 w zdaniu drugim. Przepis ten statuuje wyjątek od wynikającej z art. 20 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ogólnej zasady  w zakresie inicjatywy w przedmiocie zwoływania sesji rady gminy przez jej przewodniczącego. Umożliwia bowiem zgłoszenie takiej inicjatywy również przez inne podmioty (wójta i grupy radnych) w określonym w tym przepisie trybie.
       Przepisy ustawy nie wymagają przy tym uzasadnienia wniosku w sprawie zwołania sesji nadzwyczajnej, bowiem  z art. 20 ust. 3 ustawy wynika tylko, by wniosek ten spełniał wymogi określone w art. 20 ust. 1 ustawy – do wniosku dołączone powinny być: proponowany porządek obrad i projekty uchwał, które zostaną przedstawione na sesji. Przepis art. 20 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym stanowi kompletną regulację w zakresie dotyczącym sposobu zwoływania sesji powszechnie określanej jako „sesja nadzwyczajna”. Ustawodawca nie formułuje zatem żadnych dodatkowych przesłanek, od wystąpienia których uzależnione będzie zwołanie sesji nadzwyczajnej. Z ustawy o samorządzie gminnym nie wynika w szczególności, iż przedmiotem sesji nadzwyczajnej mogą być tylko sprawy pilne, nagłe które nie mogą być załatwione w trybie sesji zwyczajnej (zob. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2016r., sygn. akt II OSK 2940/16). Wniosek Burmistrza Miasta Lubartów o zwołanie sesji spełniał wymogi dotyczące zwołania sesji, tj. został złożony przez uprawniony podmiot, do zawiadomienia został dołączony porządek obrad wraz z projektami uchwał. Sesja została zwołana przez przewodniczącego rady z zachowaniem terminu określonego w art. 20 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Z nagrania X Sesji Rady Miasta Lubartów i projektu protokołu wynika, iż  porządek obrad doręczony radnym przed sesją nie zawierał w swej treści punktu dotyczącego podjęcia uchwały w sprawie  określenia wysokości i zasad przyznawania diet radnym Rady Miasta Lubartów. Na początki sesji jeden z radnych złożył wniosek o wprowadzenie do porządku obrad punktu dotyczącego podjęcia uchwały w sprawie określenia wysokości i zasad przyznawania diet radnym Rady Miasta Lubartów. Jak wynika z art. 20 ust. 1a i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, rada gminy może wprowadzić zmiany w porządku obrad sesji zwołanej w trybie nadzwyczajnym  bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady, z tym że dodatkowo wymagana jest zgoda wnioskodawcy. Z dokumentów przedłożonych organowi nadzoru  wynika, iż Burmistrz Miasta Lubartów wyraził zgodę na rozszerzenie porządku obrad o punkt dotyczący przedmiotowej uchwały. Następnie wniosek o zmianę porządku obrad został poddany pod głosowanie przez Przewodniczącego Rady Miasta Lubartów w trybie art. 20 ust.1a  ustawy o samorządzie gminnym. Za wnioskiem głosowało 16 radnych, przeciw - 2, wstrzymało się od głosu - 0. Ustawowy skład Rady Miasta Lubartów wynosi  21  radnych. Należy zatem stwierdzić, że wymogi określone w art. 20 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym odnośnie wprowadzenia przez Radę Miasta Lubartów zmiany porządku obrad  w trakcie trwania sesji zostały w przedmiotowej sprawie spełnione. Z projektu protokołu wynika również, iż w trakcie przerwy zebrała się Komisja Budżetowa Inicjatyw Gospodarczych Rady Miasta Lubartowa, która pozytywnie zaopiniowała  projekt uchwały wraz ze zgłoszonymi poprawkami. Następnie w wyniku głosowania (16 głosów - za,  2 głosy – przeciw, 1 głos wstrzymujący się) uchwała w sprawie określenia wysokości i zasad przyznawania diet radnym Rady Miasta Lubartów wraz z poprawkami  została przyjęta.
      Bez wpływu na legalność uchwały Nr X/72/2019 pozostaje w ocenie nadzoru również Z regulacji § 50 ust. 2 pkt 4 Statutu Miasta Lubartów przyjętego uchwałą Nr VIII/47/2015 z dnia 23 czerwca 2015r. (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego z 2015r., poz. 2593) wynika, iż projekt uchwały powinien zawierać w miarę potrzeby źródła sfinansowania realizacji uchwały. Poprzez użycie  zwrotu „w miarę potrzeby”  uchwałodawca nie nałożył obowiązku zamieszczania tego elementu w każdej przyjętej przez organ stanowiący uchwale, pozostawiając  tym samym decyzję uznaniu  tego organu.
W świetle powyższego, brak jest  zatem  podstaw  prawnych  do  zastosowania  jakichkolwiek  działań nadzorczych w przedstawionej przez Państwo sprawie.
Z upoważnienia Wojewody Lubelskiego
Cezary Widomski Zastępca Dyrektora Wydziału Prawnego, Nadzoru i Kontroli

/podpisano elektroniczne/
 

 

Tyle strona formalna. Nasze wątpliwości pozostały, bo, według jakich kryteriów traktować wysokość diety, która ma być rekompensatą za utracone przez radnego zarobki. Pozostaje również droga sądowego uzyskania opinii prawnej sporządzonej do tej uchwały.